Portugal entre os países da União Europeia que menos apoiam o jornalismo

Quando em Portugal se debate a crise dos media e do jornalismo, a proposta de apoios diretos do Estado a media privados é quase sempre afastada como anacrónica e associada a dirigismo e controlo estatal da informação - a chamada “captura dos media” pelo poder político. Porém esse tipo de apoio existe em vários países europeus, nomeadamente em alguns dos que são considerados democracias mais desenvolvidas e mais bem pontuadas nos índices de liberdade de imprensa. É o caso de vários países nórdicos, assim como dos mui liberais Luxemburgo, Áustria e Bélgica.

Isso mesmo se constata no relatório Public Financing in News Media/Financiamento Público dos Media Jornalísticos, recentemente publicado pela Comissão Europeia e que se apresenta como o primeiro estudo exaustivo sobre financiamento do jornalismo na União Europeia (UE). Na qual se terão, em 2022, investido 690 milhões de euros em apoios diretos aos media jornalísticos privados. 94% desse valor (648,6 milhões) diz respeito a apenas sete países - Itália, França, Áustria, Suécia, Bélgica, Luxemburgo e Dinamarca - todos, incluindo o minúsculo Luxemburgo (população 660 mil) com dotações superiores a 10 milhões cada. 

Esses sete países são igualmente aqueles que, juntando os apoios diretos e indiretos, apresentam, segundo este estudo, o maior investimento per capita no jornalismo “privado” na UE. À cabeça está o Luxemburgo, com 16,5 euros por habitante; seguem-se a Bélgica, 15,7 euros; Dinamarca, 10,8; Suécia e Áustria, 9,7; Itália, 8,3; França, 5,1. 

Portugal encontra-se no fundo da tabela, entre os 18 países que aplicam menos de dois euros per capita em fundos públicos neste tipo de apoios: em 2022, calcula o relatório citado, foram 40 cêntimos por cabeça - menos que o preço de um jornal diário.

O “apoio direto do Estado aos media privados” é igualmente analisado noutro relatório, este do Conselho da Europa - Good practices for sustainable news media financing (Boas Práticas para o financiamento sustentável dos media jornalísticos), publicado em outubro de 2023. Neste, certifica-se que “vários estados apoiam o jornalismo diretamente através de variados subsídios e apoios à distribuição” e aponta os países nórdicos como possuindo boas práticas nessa matéria, pela transparência, previsibilidade e prestação de contas.

Um deles é a Noruega (população 5,4 milhões), há sete anos consecutivos no primeiro lugar do índice de liberdade de informação dos Repórteres sem Fronteiras, o qual descreve o respetivo mercado de media como “vibrante”, com um setor privado “diversificado” e “empresas de media que garantem extensiva independência editorial”. Em 2023, este país não-UE, que instituiu o financiamento público direto aos jornais privados em 1969, atribuiu, só nesse tipo de apoio, 34,5 milhões de euros, distribuídos por 156 títulos jornalísticos (resultando numa média de 221 mil euros por título). Só em apoios diretos, a Noruega investe 6,38 euros per capita.

Noutros dois países do topo do índice de liberdade de informação citado (Dinamarca e Suécia, terceiro e quarto lugar), e no Luxemburgo (20º), todos da UE, os subsídios diretos representam a maior fatia do sistema de financiamento público dos media jornalísticos privados. 

Já em França e Itália, tais apoios, embora muito significativos em montante, constituem a menor parte do investimento total. Apresentando os segundos mais altos níveis de apoio público aos media privados, os dois países são classificados no relatório da CE como possuindo um “modelo misto”, que combina níveis baixos de subsídios diretos - que se dirigem às TV, rádios e imprensa regionais - com formas variadas de apoio indireto (sobretudo para os jornais em papel) como créditos e deduções fiscais, apoio à distribuição, e redução nas contribuições à Segurança Social. 

Esta última aplica-se, em todo o universo da UE, apenas em França, onde existe desde 1987, consistindo numa redução de 20% para trabalhadores jornalistas. O país, cuja lista de apoios ao jornalismo é longa e variada, também oferece, desde 2021, créditos fiscais para encorajar o consumo de produtos jornalísticos. 

Em causa, um crédito de 30% do valor da primeira subscrição anual de um jornal (em papel ou digital) ou de revistas de informação - desde que se trate de publicações pelo menos trimestrais, e os temas cobertos incluam política e assuntos de interesse geral (aplicam-se restrições: só pode haver um crédito fiscal por agregado; o valor dos impostos a pagar pelo subscritor tem de ser inferior a 24 mil euros).  

Quanto a Itália, apoia diretamente apenas projetos jornalísticos sem fins lucrativos, detidos por cooperativas de jornalistas. A legislação exclui especificamente publicações de partidos e sindicatos, assim como todas as formas de publicações especializadas. O emprego de trabalhadores permanentes com menos de 35 anos é um fator de atribuição do subsídio. 

Apoio de Estado ao jornalismo na UE aumentou nos últimos cinco anos

Como refere o relatório da Comissão Europeia, a necessidade de encontrar formas de apoiar as empresas jornalísticas é uma questão que tem ganhado “uma tração considerável na Europa nos últimos anos”, e nomeadamente a partir da pandemia Covid em 2020/2021, quando a maioria dos estados atribuiu apoios ao setor privado de media.

A informação independente tem um custo, lê-se no documento, “e é reconhecido que media independentes e plurais são fundamentais para o bom funcionamento das sociedades e da sindicância dos sistemas políticos”. Estando “o mercado visivelmente a falhar no assegurar da sustentabilidade dos media independentes, o financiamento público está a emergir como uma solução possível para corrigir desequilíbrios e certificar que a informação permanece um bem público”.

Segundo a mesma fonte, o apoio financeiro público a projetos jornalísticos privados na UE tem vindo a aumentar nos últimos cinco anos, mas mantém-se “razoavelmente baixo”, já que a maioria dos estados-membros, incluindo alguns dos maiores, como a Alemanha e a Polónia, apenas criaram esquemas de financiamento modestos; como referido, 18, entre os quais Portugal, investem o correspondente a menos de dois euros per capita.

Em 2022, os governos da UE terão alocado 1,32 mil milhões a apoio direto e indireto a empresas jornalísticas privadas. Mas só em seis dos estados da UE -  todos atribuindo subsídios diretos ao jornalismo - o volume de apoios diretos e indiretos ultrapassa 50 milhões de euros. Esse cálculo exclui a redução do IVA, aplicada em todos os países da UE (e também nos dois países nórdicos que não a integram, a Noruega e a Islândia), e a publicidade colocada pelo Estado nos media privados.

No que respeita à redução do IVA - aplicável apenas à imprensa escrita, em papel e digital -, o relatório informa que deverá exceder, só nos cinco países em relação aos quais existem estimativas - Alemanha, Dinamarca, Suécia, Bélgica e República Checa/Chéquia - 900 milhões de euros. Dos quais mais de metade dirão respeito à Alemanha: o último cálculo existente relativo a este país, de 2011, é de 530 milhões. Em França, o valor estimado para 2022 é de 161 milhões de euros. 

Também bastante generalizado é o apoio à distribuição, mas, por definição, aplica-se apenas a uma parte dos produtos jornalísticos - os que são distribuídos, tendo como suporte o papel. Aliás, mais de 60% dos apoios mapeados no relatório da CE aplicam-se à imprensa escrita, e sobretudo ao papel. 

Em termos relativos - per capita -, de acordo com os dados da CE (e excluindo a redução de IVA e a publicidade colocada pelo Estado nos media), o recordista na UE no financiamento, direto e indireto, ao jornalismo privado é, como já dito, o Luxemburgo, com 16,5 euros por habitante/10,5 milhões de euros (para 660 mil habitantes). 

Seguem-se a Bélgica, 15,7 euros (181,7 milhões de euros); Dinamarca, 10,8 (63,3 milhões); Suécia e Áustria, 9,7 (100,2 milhões e 86,4 milhões); Itália, 8,3 (492,8 milhões); França, 5,1 (343,1 milhões); Letónia, 4,2 (8 milhões; o valor deve-se sobretudo às medidas Covid, que se mantiveram até 2022); Lituânia, 2,4 (6,6 milhões);  Estónia, 1,3 (1,8 milhões); Eslovénia, 1,2 (2,6 milhões); Croácia, 1,1 (dois milhões); Malta, 1 (0,5 milhões de euros). 

Portugal (40 cêntimos, 3,9 milhões de euros) encontra-se no grupo de países que investem menos de um euro per capita, ex-aequo com a Hungria (3,5 milhões), Holanda (7,8 milhões), Eslováquia (2 milhões), e apenas acima de Chipre (30 cêntimos, 300 mil euros), Finlândia (20 cêntimos, 1,3 milhões de euros, mas só até 2022; a situação mudou em 2023, como se referirá a seguir) e Irlanda (20 cêntimos, 900 mil euros; o governo anunciou que vai iniciar a atribuição de mais apoios). 

Sem qualquer investimento surgem Alemanha e Espanha (a nível federal/central, já que investem regionalmente), assim como a Polónia, a República Checa, a Bulgária, Grécia e a Roménia.

Vários países estão a criar subsídios diretos

No entanto, refere o relatório da CE, o debate sobre subsídios às empresas jornalísticas está a reavivar-se, inclusive em países nos quais não há tradição desses subsídios: “Várias propostas  foram publicadas no período de 2021/23, quer de modernização de apoios já existentes quer de novas medidas”.  

Caso da Irlanda (cinco milhões de habitantes), onde uma comissão independente nomeada pelo governo recomendou, no relatório Future of Media/Futuro dos Media (julho de 2022), a criação de um fundo, com dotação de 30 milhões de euros anuais, para apoiar o setor jornalístico a nível local, regional e nacional, em todos os suportes (rádio, TV, papel e digital). No final de 2023, a ministra com a tutela do setor anunciou que a alocação de apoios ao setor vai avançar, embora não seja ainda claro se através de um fundo com a dotação proposta.

Outro exemplo é a Finlândia (5,5 milhões de habitantes), que tinha abandonado quase toda a subsidiação direta do setor privado de informação (até 2008, o Estado finlandês apoiava os jornais em cerca de 13 a 14 milhões por ano; desde então os subsídios passaram a dirigir-se apenas aos media de línguas minoritárias, não ultrapassando o meio milhão de euros anual) e agora reverteu o rumo. Desde 2021, a partir da publicação de uma investigação e de um relatório sobre o setor, estão em debate formas permanentes de apoio ao jornalismo. Em 2023, o país atribuiu um apoio direto de sete milhões de euros (ou seja, 1,27 euros per capita) aos media jornalísticos privados, para salários de jornalistas, ao qual se candidatou a maioria (76) das empresas de media do país. 

Fora da UE, a Islândia apresentou em 2023, só em apoios diretos ao jornalismo, um investimento per capita de 8,15 euros. Com 380 mil residentes, este país, que só começou em 2020, na pandemia Covid, a outorgar subsídios diretos aos media, alocou-lhes, em 2023, 3,1 milhões euros, aos quais se candidataram 28 empresas jornalísticas (nem todas foram contempladas).

A política de subsídios diretos a empresas privadas de jornalismo teve, na Europa, início precisamente nos países nórdicos e, como já referido, na Noruega, em 1969. A lei que neste país prescreve os termos atuais desse apoio é de 2021 (chama-se exatamente Lei de Subsídio aos Media) e foi alterada no final de 2022. 

“Os media são necessários para a liberdade de expressão e constituem um pilar da democracia. O objetivo da política norueguesa para os media é proporcionar uma paisagem mediática variada e um discurso público esclarecido no qual todos os grupos sociais possam participar. Media confiáveis e de alta qualidade são mais importantes do que nunca”, lê-se no site do executivo norueguês. “O governo quer assegurar liberdade de expressão através de media livres, com proteção especial para editores e jornalistas. (…) O apoio do Estado aos media é previsível, não burocrático e está a cargo de um órgão estatal independente, afastado de interesses políticos.” 

Esse órgão é a Autoridade dos Media (tutelada pelo ministério da Cultura e Igualdade e com atribuições de regulação similares às da portuguesa Entidade Reguladora da Comunicação Social), que administra e aloca a variedade de apoios diretos existentes, que se distribuem por quatro áreas: media noticiosos e de interesse geral, jornais em língua sâmi (do povo nativo da Lapónia, no norte da Noruega), inovação e desenvolvimento, e media audiovisuais locais. Para além destes apoios, os jornais, incluindo os eletrónicos, estão isentos de IVA.

Os apoios à produção são os mais significativos, sendo outorgados em função da circulação dos jornais e da respetiva posição no mercado; cada jornal com uma circulação de menos de 6000 recebe ajuda estatal, e os que se situam em segundo lugar no seu mercado específico recebem ajuda adicional. Os critérios de atribuição impõem que pelo menos metade da circulação ou da audiência digital de jornais deve corresponder a assinaturas (têm de ter no mínimo 700 assinantes, a não ser que se trate de títulos de municipalidades com menos de 5000 habitantes, caso em que o mínimo é 450), e devem ser publicados pelo menos uma vez por semana; têm também de possuir um diretor ou editor-chefe responsável e ser editorialmente independentes 

O conteúdo também tem de obedecer a determinados parâmetros: a principal atividade tem de ser o jornalismo noticioso, de interesse geral, com "debate social"; abordar diferentes temas relacionados com várias áreas da sociedade e publicar pelo menos cinco matérias próprias por semana, num mínimo de 48 semanas num ano, e pelo menos 480 por ano.  

Por fim, o subsídio não pode ultrapassar 40% dos custos operacionais totais da empresa e há limitações baseadas no lucro da mesma: aquelas cujos resultados operacionais excedam 26 milhões de euros (excluindo subsídio) no último ano, ou 78 milhões no últimos três anos, não podem receber apoios.

Luxemburgo apoia contratação de jornalistas; Dinamarca e Holanda ajudam empresas em perigo

O esquema em vigor na Dinamarca em 2023, em vias de ser alterado, para um maior foco nos media locais e regionais e para passar a incluir também projetos audiovisuais, é bastante semelhante ao norueguês. Foi criado em 2014, dirigindo-se a media da escrita - em papel e digital - e contemplando três objetivos: subsidiar a produção e a edição, assim como a inovação e novos projetos; reabilitação de empresas em situação financeira difícil.

O primeiro tipo de subsídio - à produção e edição - baseia-se, como sucede na Noruega, nos custos editoriais e de produção (ou seja, salários de jornalistas e custos gerais do jornalismo), e tem também um teto - nesta caso, de 35% do respetivo valor anual por empresa, ou 2,4 milhões de euros. Para preencher os critérios de atribuição, o título em causa tem de ser independente, ter um diretor, e uma redação com no mínimo três jornalistas. Pelo menos metade do conteúdo publicado tem de versar sobre temas de interesse geral, com notícias de política, sociedade e cultura, e pelo menos um sexto tem de corresponder a produção própria e independente (ou seja, não pode ser cópia de outros títulos, por exemplo).

Mais critérios incluem publicação pelo menos 10 vezes por ano e acessibilidade a leitores de todo o país. Títulos nacionais com publicação pelo menos quatro vezes por semana e uma proporção maior de material noticioso independente (75%) podem candidatar-se a apoio adicional.

Os outros dois tipos de apoio, com uma dotação menor, dirigem-se a novos projetos ou à inovação dos existentes, e a títulos em risco de fechar devido a dificuldades de liquidez.

Na Suécia, que subsidia jornais privados desde 1971, tendo alterado as regras de atribuição em 2023, os apoios são também semelhantes, excepto no montante: sendo um país maior (10,4 milhões de habitantes), os valores em causa tendem a duplicar os existentes na Noruega. Em 2019, o país terá investido 77 milhões nessa subsidiação direta.

Estes três países nórdicos, assim como a Áustria e o Luxemburgo, e parcialmente, a Bélgica, inscrevem-se no modelo classificado pelo relatório da CE como “maximalista” - alta dotação per capita, através de subsídios diretos e apoios indiretos, com foco nos media impressos e digitais.  

No Luxemburgo, a contratação de jornalistas é uma das áreas em que se concretiza o apoio direto a media privados, com o subsídio às empresas a depender do número de jornalistas com contrato permanente. O sistema de apoio ao jornalismo profissional, recentemente alterado neste país, tem, informa o relatório do Conselho da Europa, três pilares. Trata-se da “manutenção do pluralismo, promoção do jornalismo e dos media e literacia cidadã”, e o montante atribuído depende da despesa das empresas com o jornalismo profissional. O país terá recentemente iniciado outro tipo de apoio de três anos para novos projetos (start-ups) e para media comunitários.

O terceiro modelo de financiamento de jornalismo caracterizado pelo relatório da CE é o “seletivo”, no qual situa Portugal, com a Letónia, Lituânia, Holanda, Croácia e Eslovénia. 

Com baixo nível de financiamento, associa assistência dirigida, através de bolsas ou mecanismos semelhantes que visam promover determinado tipo de conteúdo, qualidade e inovação, e taxas reduzidas de IVA.

Em Portugal, a assistência dirige-se sobretudo aos jornais e rádios regionais. Já na Holanda (17,9 milhões de habitantes), existe um fundo dedicado - o Fundo de Incentivo ao Jornalismo, tutelado pelo ministério holandês da Educação, Cultura e Ciência -, com o objetivo de fortalecer a infraestrutura jornalística do país.

Na página do governo holandês dedicada aos apoios aos media explica-se que este fundo (de dotação anual relativamente baixa - 4,85 milhões de euros) “promove o jornalismo de alta qualidade, diverso e independente”, e pode, “por exemplo, apoiar jornais ou revistas cuja existência esteja em perigo”. Mas adverte: “Para evitar que as empresas jornalísticas fiquem dependentes de subsídios governamentais, o apoio do fundo é sempre temporário.”

O Estado, via ministério da Educação, Cultura e Ciência, é também a principal fonte de financiamento do Fundo Holandês para o Jornalismo Aprofundado, que funciona como uma fundação. Jornalistas (locais, regionais ou nacionais) podem candidatar-se para obter apoio à produção de peças jornalísticas (artigos longos, reportagens fotográficas, livros jornalísticos, biografias e investigações) que não seriam de outra forma possíveis. 

Que eficácia têm os variados esquemas de apoio público ao jornalismo em vigor na UE e resto da Europa é uma das questões colocadas pelo relatório da Comissão Europeia, que conclui existir uma falta de evidência sobre os efeitos dos vários tipos de financiamento. Outra questão elencada é o facto de a maior parte dos apoios em curso se dirigirem aos media tradicionais, e sobretudo à imprensa escrita e ao papel. 

Por outro lado, argumentam os autores do estudo, “a questão do apoio público aos media jornalísticos não pode ser vista só em termos de assegurar a acessibilidade e a qualidade da produção, também tem de pensar como estimular a procura/consumo”. Providenciar incentivos financeiros ao consumo não é suficiente e pode nem ser eficaz, concluem: “É crucial considerar questões relacionadas com o impacto, a confiança, a recusa da informação noticiosa e a literacia mediática”.

Claro que - e acabando onde seria, para muitos leitores, o início da conversa - a ideia de subsidiar empresas jornalísticas privadas, e umas e não outras, de acordo com estes ou aqueles critérios, introduz aquilo a que se costuma chamar "uma distorção do mercado". Em causa está, como escreve Aske Kammer, investigador da Universidade Roskilde (Dinamarca), em A welfare perspective on Nordic media subsidies, publicado em 2016 no Journal of Media Business Studies, responder à pergunta "o que são os media". São, prossegue, "um setor de negócio igual a outros (por exemplo a agricultura) necessários a que a sociedade funcione? Ou são algo mais - "não apenas um negócio qualquer" - porque a sua função é informar os cidadãos, o que faz deles uma instituição fundamental para as sociedades democráticas? Se for esse o caso, o que não afasta o facto de funcionarem como um negócio, os subsídios aos media podem ser entendidos como um instrumento para contrariar as consequências negativas de processos comerciais radicais, nos quais a seleção e apresentação das notícias são altamente influenciadas mais por critérios comerciais e de lucro que por critérios jornalísticos e sociais". 

Assim, conclui Kammer, o apoio público aos media, como medida compensatória das falhas do mercado, não deve ser visto "apenas como apoio ao negócio de uma indústria particular (embora, naturalmente, constitua um apoio aos negócios da indústria dos media)", mas antes de mais como como apoio à democracia e, consequentemente, ao bem-estar dos cidadãos." E lembra que "Apoio à democracia" foi exatamente o título que um comité de especialistas deu em 2011 ao seu relatório final sobre  subsídios aos media (existentes e futuros) na Dinamarca.